N'ayant pas étudié ce sujet par nous même, nous partageons aujourd'hui un article rédigé par Magali P., juriste en droit public, sur la fameuse "règle d'or" que l'on voudrait, à en croire la majeure partie de nos politiciens, intégrer à la constitution.
Bien sur ce changement ne fera pas appel au peuple par un référendum ...
La "règle d'or" ou le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques
À la suite de la conférence sur le déficit qui s'est tenue le 28 janvier 2010, un groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France, a été chargé de réfléchir à l'amélioration de la gouvernance budgétaire et aux conditions de réalisation de l'objectif constitutionnel d'équilibre des finances publiques, inscrit à l'article 34 de la Constitution depuis la révision du 23 juillet 2008.
Reprenant la principale préconisation du rapport issu de ses travaux, l'article 1er du projet de loi constitutionnelle prévoit la création d'une nouvelle catégorie de lois : les lois-cadres d'équilibre des finances publiques, qui remplaceront les actuelles lois de programmation des finances publiques.
Si le texte initial, proposé par le gouvernement, était vague et peu contraignant, le Sénat et l'Assemblée nationale en ont aménagé diverses dispositions afin de préciser l'objet de ces lois-cadres et durcir les contrôles, notamment celui du Conseil constitutionnel.
Je vous livre ci-dessous l'article 1er du projet de loi, tel qu'adopté par l'Assemblée Nationale et le Sénat:
« Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Ces lois-cadres fixent, pour chaque année, un objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes qui s'impose aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale sont compensés dans les conditions prévues par une loi organique. Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques peuvent être modifiées en cours d'exécution dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques et peut fixer celles de leurs dispositions, autres que celles prévues à la deuxième phrase du présent alinéa, qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. »
Traduction:
- Les lois-cadres seraient inscrites dans la Constitution et leur application relèverait d'une loi organique [une loi relative à l'organisation des pouvoirs].
- Ces lois s'appliqueraient sur une période d'au moins trois ans et fixeraient pour chaque annéeun objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettess'imposant aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.
- Les écarts constatés lors de l'exécution des premières ou de l'application des secondes seraient compensés dans les conditions prévues par ladite loi organique ;
- De même, la modification des lois cadres d'équilibre (élément essentiel s'il en est) pourra avoir lieu dans les conditions prévues par une loi organique.
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Cette réforme est contestable à plusieurs égards:
- elle introduit dans la Constitution des objectifs politiques alors que celle-ci ne devrait avoir comme mission que d'organiser les pouvoirs respectifs de chaque institution. Introduire des objectifs budgétaires revient à limiter les pouvoirs du parlement et enchainer les majorités politiques qui suivront.
- de nombreuses dispositions continuent à être soumises à l'adoption préalable d'une loi organique, ce qui n'aide pas à la lisibilité de la réforme. De plus, alors qu'il faut les trois cinquièmes pour réviser la Constitution, il suffit d'une majorité simple pour adopter une loi organique. Le renvoi à la loi organique permettra donc à la majorité, actuelle et à venir, de modifier des éléments clefs du dispositif.
Aussi, au delà du principe même de la règle d'or, les débats parlementaires se sont attachés à deux point particuliers:
- le contrôle constitutionnel des lois-cadres:
Aux termes des articles 4 et 5 du projet de loi constitutionnelle, l'adoption définitive des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ne pourra se faire « en l'absence de loi-cadre d'équilibre des finances publiques applicable à l'exercice concerné ».
Par ailleurs, l'article 9 du projet de loi, ajoute ces lois-cadres aux textes devant faire l'objet d'un contrôle préalable du Conseil Constitutionnel. Ce contrôle, qui ne porte que sur l'adoption de la loi-cadre (en elle-même, notamment sa conformité vis-à-vis de la loi organique) et à distinguer du contrôle des lois de finances qui feront désormais l'objet d'un examen systématique par le Conseil Constitutionnel, qui devra se prononcer sur leur conformité à la loi-cadre d'équilibre.
C'est le premier contrôle, celui des lois-cadres, qui a fait l'objet de vifs débats dans les chambres parlementaires. Alors que les partisans du texte présentaient le contrôle constitutionnel comme un contrôle habituel (c'est à dire strictement légal si je puis dire), les parlementaires ont à juste titre relevé que ce contrôle viserait au contraire à vérifier le fond du texte. Autrement dit:
" Dès lors que l’on introduit dans la Constitution le fait que ces lois-cadres visent à assurer l’équilibre des comptes des administrations publiques, il est évident que le Conseil constitutionnel pourra de lui-même décider de vérifier si ces conditions d’équilibre sont bien respectées." (Daniel Garrigue)
Par conséquent, sera-t-il demander au Conseil constitutionnel de valider des hypothèses économiques qui relèvent en fait de la prérogative du pouvoir politique? Difficile d'imaginer l'effectivité d'un tel contrôle.
Quand bien même. L'amendement déposé à l'Assemblée nationale visant à supprimer l'article 9 du projet de loi (contrôle du Conseil Constitutionnel des lois-cadres) n'a pas été retenu. Le Sénat n'a pas non plus jugé utile de revenir sur ce point.
- le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires
Alors que l’article 40 de la Constitution leur interdit déjà d’alourdir les dépenses de l’Etat, les parlementaires ont dénoncé cette mesure qui les empêcherait de prendre des mesures fiscales via des amendements ou des propositions de loi.
Ainsi, la majorité sénatoriale a amendé le projet de loi, contre l’avis du gouvernement.
Cet amendement permet aux parlementaires de continuer à user de leur pouvoir de proposition législative en matière de prélèvements obligatoires. Cependant, il prévoit que toutes les mesures relatives aux prélèvements votées dans d’autres textes n’entreront en vigueur qu’après avoir été approuvées par une loi de finances ou loi de financement de la Sécurité sociale.
Pour finir, l'exposé de ce projet de loi ne serait pas complet sans indiquer qu'il prévoit également l'inscription dans la Constitution d'un autre principe (mineur par rapport au précédent) : le gouvernement s'engage à informer le Parlement des positions qu'il va défendre à Bruxelles concernant les programmes de stabilité.
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Devant une telle proposition de réforme dont l'effectivité est largement conditionnée par l'adoption d'une loi organique et un contrôle original du Conseil constitutionnel, il ne me paraît pas exagéré de conclure qu'il s'agit là encore d'un coup de communication bien réussi de la majorité.
Pour autant, le Sénat n’ayant pas voté conforme, c’est-à-dire sans modifications, le texte, comme le souhaitait l’exécutif, son adoption définitive nécessitera une convocation par le président Sarkozy du Parlement en Congrès à Versailles.
Cette convocation sera décidée à la rentrée alors que l'adoption s'avère compliquée, une majorité des 3/5èmes étant requise alors que l'opposition continuer de s'opposer à cette réforme.
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